Historia del naufragio del proyecto de ley de protección a denunciantes de actos de corrupción

El pasado 21 de junio dicho proyecto fue archivado “de conformidad con el artículo 190 de la Ley 5ª de 1992”, es decir, que se agotó el período legislativo y al proyecto no se le dio trámite. La verdad, a ese proyecto no se le hizo ningún debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en donde estaba radicado. Llegó muerto.

Trataré de resumir este naufragio desde mi perspectiva y experiencia. En agosto de 2015, empecé a trabajar como consultor para la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), que es una entidad española que administra recursos del Proyecto ACTUE Colombia, de la Unión Europea. El objeto de mi contrato era el de apoyar a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República en la implementación de un sistema de protección a denunciantes de actos de corrupción y para ello se debía promover un proyecto de ley ordinaria que sirviera de base legal a dicho sistema. Durante un año estuve trabajando en la elaboración de ese proyecto de ley, era el término que me daba el contrato. Le presenté una propuesta inicial al Secretario de Transparencia de la época, el señor Camilo Enciso, en septiembre de 2015. Una consultoría anterior de una firma de abogados ya había hecho una propuesta de Proyecto de Ley en este sentido, pero dicha propuesta no fue tenida en cuenta por el Secretario.

El Secretario hizo algunas observaciones y correcciones sobre mi propuesta al inicio de la consultoría y me dio carta blanca para empezar a trabajar y a discutir dicha propuesta con las entidades gubernamentales involucradas, con algunas organizaciones de la sociedad civil y con instituciones y comunidades en algunas regiones del país. Además, en este proceso se hizo una consultoría adicional de un equipo de expertos que debían revisar los canales de denuncias de corrupción ya existentes, una revisión comparada de protección a denunciantes de corrupción en diversos países y una encuesta de percepción para analizar qué pertinencia tenía un sistema de protección a denunciantes de corrupción entre la ciudadanía. Esta consultoría daría insumos y recomendaciones para enriquecer el proyecto de ley. En julio de 2016 le entregué a Camilo Enciso la propuesta final del Proyecto de Ley, que no variaba sustancialmente sobre la primera propuesta que le había hecho en 2015. Tenía los ajustes, las correcciones sugeridas y los aportes obtenidos en el proceso de elaboración y socialización con las entidades, las organizaciones sociales y las comunidades en las regiones. Enciso desechó también esta propuesta y me marginó del proyecto. Yo no acepté una adenda del contrato que la FIIAPP me había ofrecido hasta diciembre de 2016. Ya no tenía sentido mi presencia en la consultoría si estaría marginado del proyecto y el ambiente al interior de esa Secretaría era claramente hostil, tanto, que yo interpreté en algún momento que se me estaba acusando de plagio en la elaboración de dicho proyecto, cosa que nunca hice. Pero esa es otra historia. Me marginé definitivamente del proyecto a mediados de agosto de 2016, pero seguí averiguando sobre éste a través de derechos de petición. Al ver que las respuestas a los derechos de petición eran evasivas, simples, sin mayor fondo y confusas, y que el proyecto de ley no era radicado en el Congreso, decidí hacer un primer informe público en esta misma Revista en donde contaba de manera detallada esto mismo que les cuento ahora. Dicho informe fue publicado en marzo de 2017.

Coincidencialmente, Enciso renunció al cargo en ese mes, según el diario El Espectador, para no inhabilitarse porque se iba a lanzar como Representante a la Cámara en las siguientes elecciones, es decir, en 2018. Esa postulación nunca se dio. Enciso renunció en marzo de 2017 y el proyecto de ley de protección a denunciantes de actos de corrupción no se había radicado en el Congreso. A Enciso lo remplazó en encargo Camilo Cetina, su segundo de a bordo, quién en mayo de 2017 anunció en la página web institucional de la Secretaría de Transparencia que el proyecto de ley “estaba listo”. Yo hice un segundo informe refutando la afirmación de que dicho proyecto estaba listo, porque la propuesta contravenía muchas de las sugerencias técnicas que se habían hecho en el proceso que yo había liderado y porque además no contaba con un estudio de viabilidad presupuestal que debe hacer el Ministerio de Hacienda cuando las iniciativas legislativas comprometen recursos públicos, entre otras observaciones. Además, hasta ese momento, el proyecto no había pasado el filtro del Consejo Nacional de Política Criminal. 

Finalmente, el proyecto de ley se radicó por el propio Ministro de Justicia, Enrique Gil Botero, en agosto de 2017 con los ajustes, correcciones y recomendaciones del Consejo Nacional de Política Criminal.

En septiembre de 2017, Camilo Enciso decidió interponer una acción de tutela en mi contra porque según él afecté sus derechos a la honra y el buen nombre por las opiniones personales que manifesté sobre él en mis informes. En primera instancia, el juzgado 44 con función de control de garantías de Bogotá, le negó la pretensión a Enciso por considerar que él tenía otros medios legales para hacer valer sus derechos y que la tutela era un medio excepcional. Enciso impugnó ese fallo. En segunda instancia, el Juzgado 20 Penal del Circuito de Bogotá decretó la nulidad del primer fallo por considerar que no solamente yo debía ser el accionado. Además, se debían involucrar a todos los medios que publicaron y divulgaron mis informes, entre los cuales se contaban la Revista Enfoque, la emisora la W, la Luciérnaga de Caracol, entre otros, y devolvió la tutela a primera instancia, siendo asignada al Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá. Ese juzgado tomó dos decisiones absolutamente extrañas. Primero, desestimó los argumentos de la nulidad que había proferido el Juzgado 20 desvinculando a los demás accionados y dejándome otra vez como único accionado. Es decir, las razones por las cuales se falló la nulidad de lo actuado en primera instancia, fueron desestimadas de nuevo en primera instancia. Una decisión jurídica bastante exótica. En segundo lugar, ese juzgado me ordenó retractarme de haber llamado a Camilo Enciso “conveniente, sesgado y corrupto”. No me ordenó retractarme de la información, de los datos, de los hechos, de los documentos ni de las pruebas que aporté en mis informes. Me ordenó retractarme de los adjetivos calificativos que usé para referirme al señor Enciso. Nunca llamé a Camilo Enciso “corrupto”, por lo cual tuve que retractarme de algo que jamás dije, y los términos “conveniente y sesgado” hacen parte de una opinión, no de una imputación o de una acusación criminal, entonces tampoco entendí por qué me debía retractar de una opinión en un país que se precia de proteger la libertad de opinión, expresión y prensa. Sin embargo, yo hice la retractación en los términos que me ordenó el juzgado, sin convicción alguna, solo por cumplir. Además, en una columna de opinión manifesté mi preocupación por las implicaciones que podría tener dicho fallo si hacía carrera y se tomaba como referente, porque en mi concepto violó claramente mis derechos a la libertad de opinión, expresión y prensa. 

Impugné ese fallo, pero el Tribunal Superior de Bogotá se negó a estudiar la impugnación porque el documento estaba firmado por mi hermana, quien es mi apoderada general en Colombia, considerando que ahora me encuentro radicado en Alemania. El Tribunal manifestó que mi hermana no podía actuar como mi apoderada porque no es abogada, algo absurdo, teniendo en cuenta que los poderes generales que se otorgan mediante escritura pública de una notaría habilitan a la persona para representar a quien otorga el poder no como tercero interesado, sino como apoderado general, para todos los efectos. Es decir, como si fuera yo. En fin, el Tribunal ni siquiera estudió la impugnación y se zafó del caso por un formalismo, además mal interpretado.

La Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) se interesó en mi caso y desde allí me ofrecieron asesoría jurídica para hacer mi defensa, pero ya mi abogada estaba al frente de la situación.

Mientras todo esto sucedía, el proyecto de ley se estancó en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes con el número 108 de 2017. Le nombraron el ponente, pero nunca se debatió. Después, las campañas políticas acapararon la atención de los legisladores y este y muchos otros proyectos pasaron a un segundo plano. Pasó lo obvio, la legislatura terminó y además acabó el período de ese Congreso sin que el proyecto se tramitara. Se hundió y dudo que vea otra vez la luz.

Para no caer en adjetivaciones que me podrían ocasionar inconvenientes, hablaré de hechos:

1. Para la elaboración de ese proyecto de ley se contrataron tres consultorías entre los años 2015 y 2016 cuyo costo superó los 150 mil euros (a precio de hoy, unos 506 millones de pesos), todas en apoyo a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, que fueron pagadas con recursos de la Unión Europea.
2. Se invirtieron al menos dos años de trabajo. El primer evento que organizó la Secretaría de Transparencia sobre el tema se hizo en abril de 2015, antes de que yo ingresara como consultor.
3. El Secretario de Transparencia de la época, Camilo Enciso, tuvo al menos dos propuestas de Proyecto de Ley en sus manos. La que le entregó la firma de abogados y la que yo elaboré como consultor. Las dos propuestas las desechó. Enciso renunció al cargo en marzo de 2017 sin haber radicado ningún proyecto de ley en el Congreso sobre el particular.
4. El proyecto de ley que se radicó en el Congreso por parte del Ministro de Justicia empezó el trámite legislativo en agosto de 2017, a un año del término del mandato del Presidente y en época preelectoral, compitiendo con todos los proyectos relacionados con la implementación de los acuerdos de La Habana, por lo cual era evidente que tenía muy pocas posibilidades de ser prioritario en la agenda legislativa.
5. Como parte importante de este proyecto, se preveía la entrada en funcionamiento de una ventanilla única de denuncias contra la corrupción, que es una plataforma virtual en la cual los ciudadanos podrían radicar sus denuncias vía internet y ésta la derivaría a la entidad competente para iniciar la investigación. La plataforma existe y fue creada en el Ministerio de Tecnologías de la Información y la Comunicación (Mintic), pero no ha entrado en funcionamiento porque no hay quién la administre. En este proyecto se han invertido más de 800 millones de pesos, según me confirmaron funcionarios del propio ministerio, que en este momento se están despilfarrando porque la plataforma, al menos en el gobierno saliente, no entró en funcionamiento. La gestión para ese efecto también correspondía a la Secretaría de Transparencia y hasta la fecha no lo ha hecho. Es decir, a juzgar por los días que le quedan a esta administración, no lo hicieron, a pesar de que el presidente Santos anunció esa plataforma desde el año 2013. Acá pueden ver el anuncio: http://www.urnadecristal.gov.co/gestion-gobierno/avanza-ventanilla-nica-de-denuncias-de-corrupci-n

El sabor que queda es profundamente amargo. Este era y sigue siendo un proyecto muy necesario para el país. Le dediqué un año entero de trabajo con todo el compromiso. Elaboré la propuesta y la trabajé con el Ministerio de Justicia, de Trabajo, de Interior, con la Fiscalía General de la Nación, con la Procuraduría General de la Nación, con la Unidad Nacional de Protección, socialicé el articulado con entidades públicas y privadas en Medellín, Cartagena, Cali, Bucaramanga y Anserma, Caldas, trabajé hombro a hombro con un excelente equipo de expertos que desarrollaron la consultoría complementaría y construí una magnífica relación laboral con la supervisora de mi contrato en la Secretaría de Transparencia, quien aprobó los productos que entregué porque cumplían con los requerimientos técnicos, que además fueron revisados por la FIIAPP para hacer el respectivo pago. Seguro la propuesta que entregué era perfectible, se podía mejorar y modificar, pero el proyecto tenía la consistencia y la entidad suficiente para iniciar el trámite legislativo mucho antes que cuando finalmente se radicó el proyecto en el Congreso, ya moribundo.

En octubre de 2017 radiqué una queja en la Procuraduría en contra del señor Enciso para que determinara si había incurrido en alguna falta disciplinaria. Se me respondió por parte de esa Entidad con un auto inhibitorio porque, según la Procuraduría, yo no aportaba información suficiente y porque mi queja era “inconcreta y difusa”. Adjunté los dos informes que elaboré para Revista Enfoque y además anexé la tutela de Camilo Enciso y mi defensa. No sé si estaban esperando que yo mismo hiciera la investigación por ellos.

La única persona que debió asumir alguna responsabilidad legal en el fracaso de este proyecto fui yo, que debí retractarme por orden de un juzgado por lo que opiné de un exsecretario de transparencia. Ningún despacho judicial de los que asumió la tutela, que en total fueron cuatro, cinco, si contamos a la Procuraduría, se detuvo o analizó el fondo de los hechos. Ninguna autoridad revisó si la información que yo brindé era verídica. Se quedaron en el mundo de lo políticamente correcto, en la adjetivación, condenaron mis formas, se quedaron en la minucia del formalismo, sin trascender ni preocuparse por la sustancia ni por el impacto de lo que estaba sucediendo, sin notar que un proyecto de ley importante para el país se estaba hundiendo porque alguien no estaba haciendo bien su trabajo. Algo muy propio de la justicia en Colombia, quedarse en la forma sin reparar en el fondo. Ojalá no me hagan retractar de esta afirmación.

La única realidad ahora es que el proyecto de ley está archivado y que una herramienta que podría ser muy importante en la protección de los denunciantes de actos de corrupción yace en los anaqueles del Congreso. Mientras tanto, en Colombia siguen asesinando a los líderes sociales todos los días, en todos los rincones del país, están aniquilando a esos quijotes que se enfrentan al sistema justamente para denunciar la corrupción y por ello permanecen en una constante condición de vulnerabilidad, intimidación y amenaza. Esta ley pudo haber ayudado a salvar una que otra vida de estos líderes sociales, de los denunciantes de corrupción, de las personas que se la juegan todos los días para proteger los recursos del Estado de las manos rapaces de los políticos, de los contratistas, de los empresarios y de los funcionarios públicos que no ven en lo público el bienestar de todos sino su oportunidad inmejorable para enriquecerse.

Proteger a los denunciantes de corrupción es importante. Ojalá algún congresista acucioso de los que justo ahora se están posesionando recupere todo el material que está a disposición en los informes de las consultorías en la Secretaría de Transparencia para sustentar ese proyecto y le dé de nuevo vida. Quizás la coyuntura de la consulta anticorrupción ayude a impulsar esta iniciativa y tenga alguna esperanza.

Esta es solo una historia, un ejemplo, casi que una anécdota de lo que pasa con muchas iniciativas legislativas que naufragan sin que nadie asuma la responsabilidad a pesar del tiempo, el esfuerzo y los recursos que se invierten en una tarea como estas. Pero no todo es malo. El proyecto se hundió, los denunciantes de actos de corrupción no cuentan con una herramienta legal para su protección, pero alguien salvó por orden de un juez su honra y su buen nombre. Qué bueno. Con esto cierro ya esta historia.